Enregistrer et identifier les étrangers en France, 1880-1940

Les premières formes républicaines d’enregistrement des étrangers, 1880-1917

Image

Passeport gratuit délivré le 26/02/1852 par la préfecture de Bordeaux. Il autorise le réfugié polonais Ignace Wobleski, à circuler librement entre Bordeaux et Labrède. © cliché A.M. Bordeaux-photographe Bernard Rakotomanga-3629 I 1

Le fait d’inscrire et de conserver le nom, les qualités professionnelles, les titres et le signalement physique, même sommaire, des étrangers arrivant dans une ville ou une province ne constitue pas une invention contemporaine et cette pratique, certes aléatoire, se retrouve fréquemment sous l’Ancien régime, dans l’ensemble du Royaume de France. Après la Révolution française, l’instauration du système départemental étend le pouvoir des autorités préfectorales qui centralisent les informations relatives aux étrangers, le décompte des nationalités présentes, les notices individuelles ou les registres des logis et hôtels qui hébergent des ressortissants étrangers.

L’avènement du régime républicain à la fin du 19^e siècle accompagne à la fois un élargissement des pouvoirs de police, un intérêt renouvelé pour l’identification des personnes et une augmentation significative du nombre d’étrangers sur le sol national. Dans les premières années de la Troisième République, au moment où la "question de l’immigration" prend place dans le débat public et les discours politiques, les discussions se focalisent à la fois sur la question de l’intégration des étrangers (et de leurs enfants) dans la société française et sur les conditions d’entrée et du séjour des étrangers.

Image

Paris 1851, les étrangers résidant dans la ville font la queue devant la Préfecture de Paris (actuel quai des Orfèvres) pour se faire délivrer des permis de résidence instaurés en septembre 1851. Lithographie parue dans L'Illustration le 27 septembre 1851 © Eyedea/Keystone

Le contrôle des frontières restant à l’époque très aléatoire, les solutions trouvées pour encadrer les modalités de ce séjour se concentrent sur le thème de l’enregistrement. Un décret du 2 octobre 1888 astreint ainsi les étrangers résidant en France à déclarer leur présence auprès des autorités municipales. Cette mesure réservée aux seuls hommes, en tant que chefs de famille, prévoyait que chaque étranger doive remplir un formulaire, fournir son état civil, sa nationalité et présenter des pièces justificatives à l’appui de ses déclarations, dans les quinze jours suivant son arrivée. Les communes employaient pour cela un "registre à souche" composé de pages divisées, par des perforations, en deux parties semblables, système permettant de détacher la moitié extérieure, appelée récépissé de déclaration, sorte de document d’identité, nominatif et portatif, remis au requérant. Tout changement de domicile impliquait le renouvellement de cette procédure et les municipalités conservaient donc, théoriquement, la trace de toute inscription et de toute modification des localités d’installation.

Bien qu’impérative et générale, la formalité introduite par le décret de 1888 ne s’appliquait que partiellement et de multiples catégories échappaient à cet enregistrement comme les religieux ou religieuses étrangèrs, les élèves étrangers des lycées, les travailleurs saisonniers ou frontaliers, les commerçants ambulants ou les voyageurs fortunés. La distinction entre "étrangers permanents" et "étrangers provisoires" introduisait en outre une difficulté d’application majeure qui s’inscrit durablement aux fondements de toute police des étrangers : comment protéger le simple visiteur, touriste d’agrément ou voyageur de commerce ou d’affaires, des procédés contraignants imposés aux étrangers installés de manière stable ? Comment s’assurer qu’un étranger ne se dissimule pas derrière un statut d’emprunt et ne profite de son entrée sur le territoire pour y demeurer ?

Image

Extrait du registre d’immatriculation des étrangers de la commune de Bordeaux. Enregistrement le 6 septembre 1890 de Mr Auguste Chevalier, de nationalité belge et faïencier de profession. Enregistrement en vertu du décret du 2 octobre 1888, premier texte réglementant le séjour de l’ensemble des étrangers en France © cliché A.M. Bordeaux-photographe Bernard Rakotomanga-3620 I 5 512

Afin d’étendre les mesures de contrôle et alors que la régulation de la main d’œuvre étrangère s’impose comme un thème récurrent au début des années 1890, la loi du 8 août 1893 dite de "protection du travail national" renforce les mesures de sécurité publique et établit une distinction, destinée à perdurer, entre les étrangers qui résident sur le sol national (métropolitain) admis à domicile "non légalement" et ceux qui demeurent "légalement" en France. Pour être jugé en situation régulière, tous les étrangers – hommes, femmes ainsi que les mineurs exerçant un travail – doivent désormais faire une demande de déclaration de résidence, dans les huit jours suivant leur arrivée, dans leur mairie et auprès de la préfecture du Rhône à Lyon et de la préfecture de police à Paris. En théorie, les étrangers voyageant pour leur agrément ou leur santé sont soumis à la seule déclaration prévue par le décret de 1888 et les étrangers exerçant une profession, un commerce ou une industrie à celle prévue par la loi de 1893. En échange, chaque demandeur reçoit un "certificat d’immatriculation" qui est obligatoire pour exercer un métier.

L’identification directe et contrainte des personnes prend alors des dimensions nouvelles. Malgré ce système théoriquement appliqué à tous les étrangers, de nombreuses personnes échappent à l’enregistrement et l’inscription territoriale de nombreuses populations étrangères se poursuit sans aucune modalité spécifique d’identification. Avant 1914, les certificats d’immatriculation utilisés s’avèrent par ailleurs très simples à manipuler et les agents de l’autorité peinent à établir l’authenticité des documents en circulation.

Avec l’entrée en guerre, un décret spécial relatif aux mesures à prendre à l’égard des étrangers stationnés en France est adopté dès le 2 août 1914. Destinées essentiellement aux ressortissants des pays ennemis, ces dispositions exceptionnelles s’appliquent progressivement à l’ensemble des travailleurs étrangers, et surtout coloniaux, sur le territoire et se conjuguent aux pratiques de contrôle de la mobilité intérieure et à l’élargissement de nouvelles pratiques d’identification, par le biais de documents portatifs individuels notamment. Des cartes d’identité spécifiques destinées aux étrangers deviennent obligatoires dès 1915 et une photographie d’identité se trouve ajoutée à ces cartes afin de garantir un contrôle des identités, à tous moments et en tous lieux.

Contrôle policier et administration de la main d’œuvre étrangère, 1917-1931

Image

Déclaration de résidence (en éxécution de la loi du 8 août 1893) de Sébastien Aniorte dans la commune de Saint-Etienne en 1923 © Archives départementales de la Loire série M, dossier 1084

En 1917, la création d’une carte d’identité des étrangers, qui s’applique alors à une population d’un peu plus d’1,5 millions d’individus, exprime la volonté de contrôler l’ensemble de la main d’œuvre étrangère, d’assurer un statut juridique précis aux immigrants à la fois comme ressortissants étrangers et travailleurs et de soumettre cette population à un impôt spécial, l’obtention d’une carte correspondant au paiement d’une taxe. Sous l’égide d’un Service central de la Carte d’identité des étrangers, installé auprès de la direction de la Sûreté générale du ministère de l’Intérieur, tous les étrangers sont soumis à une déclaration obligatoire qui correspond à une demande de carte, chaque dossier donnant lieu, théoriquement, à une évaluation individuelle. Dans l’intervalle, l’étranger recevait un récépissé qui traduisait son état de demandeur en attente de régularisation.

Dès sa création, ce système d’identification prévoit un enregistrement des données personnelles et suppose une délimitation à la fois professionnelle, géographique et temporelle de l’activité : distinguées par un système de couleurs, les cartes distribuées correspondent aux différents secteurs de l’économie, industrie, agriculture puis artisanat ou commerce ; des bandes rouges sur la couverture distinguent en outre les cartes temporaires des cartes "normales" ; une série de restrictions permettent enfin de limiter l’exercice d’une profession à certaines parties du territoire.

Image

Déclaration de résidence (en éxécution de la loi du 8 août 1893) d’Isabelle Antraccoli dans la commune de Saint-Etienne en 1928 © Archives départementales de la Loire série M, dossier 1024

Les entreprises qui embauchent les travailleurs à l’étranger doivent répondre aux règles fixées par les ministères compétents et un système d’identification, destiné à enregistrer et suivre à distance les travailleurs immigrés, se trouve étendu et généralisé avec la création de la Société Générale d’Immigration en 1924. À partir de cette date, certaines procédures de demande des cartes peuvent être réalisées collectivement et très rapidement, avant même l’arrivée en France, tandis que d’autres procédures se complexifient et peuvent être prolongées jusqu’à 6 mois, une enquête de moralité étant théoriquement réalisée avant toute délivrance de carte. De plus, la durée de validité est désormais fixée à 2 ans, ce qui implique une révision complète et régulière de la situation de chaque travailleur étranger. L’intervention des administrations privées se conjugue ainsi à celle de l’État pour établir un contrôle précis et régulier de la population étrangère.

À la fin des années 1920, la dénomination d’"indésirables" se banalise dans les textes officiels et les discours de l’époque ; des mesures policières de contrôle se multiplient alors à l’encontre de certaines catégories d’étrangers et le ministère de l’Intérieur recommande aux autorités préfectorales de recourir à des mesures spéciales de surveillance tandis que la pratique des expulsions se généralise. Pour la seule période 1930-1936, les expulsions concernent près de 500.000 personnes grâce notamment à une gestion régulée du système des cartes d’identité. Les migrants étrangers issus de l’empire colonial sont particulièrement concernés par le renforcement de la police des étrangers comme en témoigne la création, en 1925, auprès de la direction de la Sûreté du ministère de l’Intérieur, d’un service de surveillance et de protection des indigènes nord-africains, doté d’un fichier spécial. Plus généralement, l’imposition d’un titre d’identité aux étrangers provoque la naissance d’un système de contrôles croisés qui touchent autant au statut civil et économique qu’à l’activité politique. À Paris, la Préfecture de police gère un immense service des étrangers et des équipes spécialisées d’agents sont affectées à la surveillance politique de tous les militants étrangers présents dans la capitale.

L’encadrement bureaucratisé du séjour des étrangers, 1931-1940

Image

Avis aux employeurs de main-d'œuvre étrangère, Société Générale d'Immigration © Photothèque Centre Historique Minier du Nord Pas-de-Calais, Lewarde

Avec les conséquences de la crise économique, l’amplification des flux migratoires et l’arrivée de nouvelles vagues de réfugiés dès le début des années 1930, le service central des cartes d’identité des étrangers doit faire face à un volume de dossiers qui dépasse les moyens techniques et les effectifs en charge de ces services. La modernisation progressive de cette structure aboutit, en 1934, à la création d’un Fichier central installé sur plusieurs étages de la direction de la Sûreté. Dans les années 1930, près de 3 millions de dossiers sont administrés simultanément par le service central des cartes d’identité et le volume des demandes, dans les préfectures et au ministère de l’Intérieur, conduit à une gestion de plus en plus massive, et donc parfois arbitraire, des demandes de cartes et de renouvellement.

Des nouvelles mesures sur la police des étrangers viennent s’ajouter très régulièrement entre 1931 et 1936 au corpus déjà étoffé de textes réglementaires. Si un relâchement des pressions bureaucratiques se trouve amorcé durant le Front populaire, les décret-loi du 2 mai et du 12 novembre 1938 marquent en revanche un durcissement des mesures d’enregistrement : la variation régulière des procédures constitue par ailleurs, en soi, une source permanente de complications pour tous les étrangers. Un maquis de formalités (et d’infractions possibles) forme autant de cercles qui délimitent le statut légal des étrangers. De plus, suivant leur condition, des dispositions spéciales étaient en vigueur : travailleurs salariés, artisans, petits commerçants, marchands ambulants ou saisonniers, employés ou chômeurs, immigrants en transit, chacune de ces catégories était concernée par des réglementations différentes.

Image

Carte d’identité de Therezia Beres-Futtersack spécifiant sa qualité d’ "apatride". La couleur verte de la carte indique qu’il s’agit d’une carte pour "non-travailleurs" en usage dans les années 1930. Don de Robert Futtersack © Musée national de l'histoire et des cultures de l'immigration

La reconnaissance du statut de réfugié et celui d’apatride entraîne par ailleurs des procédures innombrables et cumulées, divisées entre la demande d’asile, l’obtention d’un passeport et la régularisation du séjour. Dans le cadre international fixé par la Société des Nations, la stabilisation progressive du système des passeports suite aux conférences de Paris (1920) et Genève (1926) ajoute un autre niveau d’identification des étrangers qui résident en France : ceux qui désirent voyager hors des frontières doivent obtenir un passeport auprès de leur ambassade qui procède à un enregistrement et à de nombreuses, et parfois longues, vérifications d’identité.

L’entreprise policière d’enregistrement des étrangers en France aboutit à la fin des années 1930 à l’élaboration d’une armature apparemment puissante de services centraux et de bureaux périphériques qui assurent un maillage du territoire. Mais ce système fait face au volume croissant des demandes et, en 1939, la direction des étrangers du ministère de l’Intérieur doit assumer la gestion de 4.000.000 de dossiers et 7.000.000 de fiches.

Image

File d'attente devant la Préfecture de Police à la suite des premiers décrets Daladier concernant le séjour des étrangers vivant en France. Paris, 31 mai 1938. © Eyedea/Keystone France

À l’échelle du pays, l’administration des demandes présente en outre un caractère très variable : certaines préfectures apparaissent sous-équipées tandis que d’autres, notamment dans les grandes villes, sont entièrement saturées. Les témoignages sont nombreux qui indiquent la nécessité pour les demandeurs de fréquenter assidument les couloirs des préfectures, parlementer avec les fonctionnaires pour obtenir l’avancement de leur dossier et l’accélération des procédures.

La négociation en face-à-face, et la dimension aléatoire ou inégalitaire qu’elle implique, suivant la condition du demandeur, son apparence, sa maîtrise du français, le bon-vouloir des agents, transforme les demandes de cartes en une entreprise marquée par l’incertitude et, parfois, par une attente indéfinie.